本文首先根据参与个体的层级关系不同，将社会组织形式分为平行交易与垂直管理两类。平行交易中交易双方的地位是平等的，而垂直管理中有上下级的区别，上级对下级有支配权限。自由市场是平行交易，而企业内或政府的行为则是一种垂直管理。现实世界中平行交易与垂直管理两种形式往往层层嵌套、不可简单分割。接下来，我们分析了产业结构调整中可能存在的市场失灵，证明地方政府可以通过恰当的动态产业政策改善社会福利。因此，在产业结构调整时，市场的平行交易行为和产业政策中地方政府的垂直管理行为共存。第三，我们分析了资源在市场与地方政府之间的最优配置，并给出了有为地方政府的定义和条件。