县改市重启——反思和启示

文/李力行

（本文经过删减的版本发表在《财经》杂志2013年第13期）

    城市的集聚能力需要得到足够认识，千万不能忽视小城镇集聚能力低的客观规律，以及小城镇人口继续向大中城市集聚的现状。行政主导的设市机制应该得到改变

        2013年1月24日，民政部批准吉林扶余和云南弥勒两县改为县级市，此举被认为意味着停滞16年之久的“县改市”政策开始松动？“县改市”究竟是什么样的一种政策？在中国城市化进程中发挥了怎样的作用？为今天的政策制定提供了怎样的经验和教训？本文对这些问题进行一个简单的梳理。

县改市政策的来龙去脉

    上世纪80年代初期，我国经济起飞的同时，人口流动迅速增加。农村居民涌入城市寻找就业机会，城市的工商服务业得到发展，基础设施向原来的城市边缘蔓延，常住在城镇的居民数量扩张，于是城镇化率得到提高。

    这种自然的经济规律，对以往抑制城市化的行政区划制度造成了冲击。在改革之前，我国在行政区划管理方面，沿袭了自封建社会以来的属地化分级管理模式，强调省、专区、县等“区域型”政府的行政权力，赋予给以经济职能为主的城市的独立性和自治权力并不高。也就是说，在城市和区域这一对“点”和“面”中，更加偏重“面”。城市要么被更高一级的区域型政府所管辖，要么自己就要承担管理广大的非城市区域的“面”上职能（地级市除了管辖若干个市辖区外，还要管理下辖各县；县级市本身需要管理几十个镇和乡；镇除了管辖镇政府所在地的社区外，还要管辖若干行政村）。那种只管理城市地区、城镇人口比重接近百分之百的城市，数量相当少。城镇经济功能扩张的同时，相应的要求行政权力和管辖范围进行扩张，于是就有了设立“建制市”、“建制镇”，或是将已有建制城镇扩大的需求。

    当时的行政区划政策制定者，面临两个方面的选择。一是面对自然的经济集聚过程，是发展小城镇好还是集中发展大中城市？这一选择，并不像今天一些人所认为的“城镇化是自然结果，政府应该少干预”那样简单。当时的整个制度，还留着计划经济时期的深深烙印。城市化中各种要素的流动、价格的变化，无一不受到政府政策的干预。因而政府的各种政策，也就必然会在客观上影响经济集聚，从而引导城市化的优先发展方向。到底优先发展小城镇还是大中城市，这在当时是一个绕不过去的选择。结果是，优先发展中小城镇在80年代初期成为政策主导思想。因而在县这个级别设立更多城市来适应人口和经济的集聚，成为优先的选择。从1983年至今，共新设立了超过430个县级市。而在1982年底的2133个县级行政单位中，才仅有133个是建制县级市。

    第二个选择是关于“整县改市”还是“切块设市”。上文已经提到，中国的行政区划管理体制，是以层层嵌套的“区域”管理为基础，并不重视“城市”的独立性。加上对切块设市的行政成本的考虑，对集聚在“点”上拉大“点”和“面”之间城乡差距的担忧，以及对日后城市再扩张所面临的土地资源束缚的担忧，“切块设市”没有成为主流。82年以后切块设市案例极少(仅有25例)，其它的县级市，基本都是通过整县改市的方式设立。从浙江最早于1979年开始“县改市” 算起, 截止到1997年,我国县改市约420个之多，也就是说，大约五分之一的县级行政区域，在不到20年间实现了从县到县级市的改变。

    本文无意评价当初这些选择的优劣，因为当时决策者和专家所掌握的信息非常有限，而我们管理城市的能力也是非常薄弱的。事实上，以发展中小城镇为主的城市化政策，本身既考虑了大城市的拥挤和其他发展中国家的城市病问题，同时也针对小城镇集聚能力不足的担忧做出了设计，在准入门槛上做出了规定。设市的标准，在历史上有过多次变化，1955年、1964年、1984年、1986年和1993年都有调整，总的来说越来越看重原来该县的非农人口数量和比重、工业产值总量和比重，以及财政收入等。1993年出台的标准，按照人口密度分三个档次，详细列出了十几个指标。从这些标准的设立和调整过程来看，设市的规定显然是为了挑选出那些底子扎实、集聚潜力大的县，通过赋予其建制市的称号、权力，让其能够更好的吸纳人口和积聚资源，实现更快的经济发展，为居民提供更好的公共服务。

县改市暂停

    的确，县改市给当地带来了大量的政策优势。据笔者的不完全统计，县级市相比于普通的县，在税费收入、审批权限、土地指标、财政人口、官员级别等方面有几十项好处，难怪地方政府如此趋之若鹜。在上世纪90年代中期，县级市的称号就像这几年的公司上市指标，吸引着各地来争抢，排队等待审批的多达几十个县。民政部作为行政区划的主管部门，在上世纪90年代中期还专门做了设市预测和规划。县改市成为热门话题，当时的《中国方域（行政区划与地名）》杂志上，曾有上百篇文章详细讨论设市模式的优劣、城乡分治还是合治、行政管理体系如何扁平化等话题。

    然而，县改市在1997年悄然暂停。当时几十个县排队等待审批的县，以及后来苦等政策开闸的数以百计的县，都没有料到这一暂停会有16年之久。国务院并没有给出原因，但一般分析认为，暂停的原因主要是对县改市泛滥造成假性城市化的担心，对城市建设占用大量耕地、户籍和行政管理等方面产生的诸多问题的忧虑。事实上，大量的县改市案例，并没有满足当初设定的设市标准。笔者研究发现，按照1993年颁布的标准，在1994-1997这四年间的99例县改市中，仅6个县满足非农人口数量和比重、工业产值总量和比重、财政收入这三项主要指标。另有24个县，这三项标准中的一项都不满足，却也被批准县改市。如此之低的比例，显示出审批上的随意性。这倒也不难理解，因为建制市拥有如此之多的政策优势，必然会激发各地的争抢。加上中央对平衡地区间利益和激励地方政府的考量，以及在核实统计数据方面的困难，使得标准难以被严格执行，从而背离了当初设立标准的初衷。

    笔者的研究表明，县改市所产生的县级市，没有发挥出城市的集聚效应，在经济增长率方面并没有胜过那些没有改成县级市的县。尽管县级市相比于县，财政收入和财政供养人口都有更快的扩张，但在创造制造业和服务业就业方面，以及在教育和卫生等公共服务的指标方面，县级市都没有明显胜过县。分析表明，除了县改市标准未严格执行，导致许多县级市自身集聚潜力不足以外，政府部门的扩张，亦挤占了非政府部门的发展空间，使得各种资源不能配置到效率最高的部门。此外，县级市的规模过小，在激烈的地方竞争中难以匹敌大中型城市，也是县改市政策不尽如人意的结果的原因。

转向大中城市

    1997年县改市暂停后，行政区划的调整事实上转向以原有大中型城市的扩张为主。大量的县（市）改区，成为大中型城市扩张发展空间、获取土地的最好办法。仅在1998-2002的四年间，就新设了95个市辖区。改为地级市所属市辖区的，不仅有县，还包括了一些县级市。不少县在1997年以前改为县改市之后，又进一步成为所在地级市的市辖区。如果说县改市和县改区受到上下级一致支持的话，县级市改为市辖区则遭到不少下级政府的抵制，因为市辖区政府的权力相比于县级市而言，被削弱了不少。广州市在2000年将番禺和花都两个县级市改为市辖区，就引起了不小的争议。而到2013年的2月19日，江苏南京则完成全部“县改区”。此外，“地改市”政策也一直持续进行。地级市从1982年的109个增加到1997年的222个，到2004年已经达到283个。

    县改区和地改市，都是围绕地级以上大中城市的扩张而进行，与1997年以前县改市泛滥背后所体现的以中小城镇为主的发展思路，事实上已经大相径庭。这反映出本世纪初城市化政策的偏向。上世纪九十年代“八五”计划提出“严格控制大城市规模”，而在本世纪出的“十五”和“十一五”规划中，除了强调大中小城市和小城镇的协调发展外，还特别强调了城市群和大城市的龙头作用。

    以大中城市为主的城市化发展思路，无疑可以充分利用现有城市的集聚能力，体现城市的规模效应，避免资源分散利用、规模不经济的后果。然而，具体到“县改区”和“地改市”这两项政策的实施，则正好赶上国有土地出让制度的建立和征地范围的扩大这样一个时间点。其结果已经尽人皆知：城市化的实质——人口的集聚和密度的提高——被忽略，城市区域的扩张加速，土地财政大行其道，人口城市化落后于土地城市化，加上滞后的户籍制度以及落后的城市基本公共服务体系，当今中国扭曲的城市化模式成型。县改市的暂停，没有带来大中城市充分发挥其集聚效应的机会，反而因为配套制度的滞后，导致大中城市发展的扭曲。

经验教训与政策展望

    近年来，城市化发展思路再次转向。各种政策文件中，频频出现以中小城市和小城镇发展为重点的提法，“城镇化”这一提法也愈加固化。自2005年以来，省直管县、扩权强县的呼声和实践一度兴起。浙江等地的县，其经济实力早已超过内地许多地级市，但行政权力过小，于是要求扩权。扩权强县，是在不改变当前省管（地级）市、地管县（县级市）的行政架构下的一种妥协，是在不对当前行政区划管理体制做大的调整的基础上进行的微调。与此同时，随着耕地保护力度的加强，以及土地指标跨区域流动的限制，全国上下，小城镇的建设轰轰烈烈。

    行政区划管理的长期僵化，也引发了许多地方的反应，河南濮阳县西辛庄村挂牌“村级市”就是一个朴实的尝试。一旦政策稍有松动，必将刺激各地敏感的神经。此次吉林扶余和云南弥勒县改市，必将大大刺激地方对新一轮行政区划改革的期待，这就好像宏观调控周期引发地方报批项目的热潮一样。据报道，目前全国酝酿县改市的县有上百个之多。

    回看改革30年来关于偏重大中城市还是小城镇发展的争论，以及相应政策思路下的政策实践的后果，可以得到两点重要的经验教训。一是城市的集聚能力需要得到足够认识，千万不能忽视小城镇集聚能力低的客观规律，以及小城镇人口在继续向大中城市集聚的现状。

    二是行政主导的设市机制应该得到改变。1997年之前以县改市为主的政策，以及1997年之后以大中城市为主的县改区和地改市政策，应该说初衷都是好的。不尽如人意的结果，说明是设市机制存在问题。其他国家以城市为中心、注重“点”的集聚作用的发展经验，以及给予城市高度自治权、让市场决定空间资源配置的做法，应该得到足够的重视。僵化的行政区划管理不应该成为城市发展的桎梏。只要人气够旺，“镇级市”、“村级市”有何不可以？公司化管理的“自治市”又有何不可？借用前任证监会主席郭树清关于新股发行“不审行不行”的发问，设市是否也可以不审？